进入夏天,家住斗门区斗门镇小濠冲村的村民林安涛发现,家门口的环山路夜晚亮起了路灯。得益于镇域经济的发展,村居配套也逐年完善。“路灯亮化工程完工后,从厂里下晚班,可以不用摸黑回家了。”林安涛说。

  在珠海西部,镇街是改革的一线、发展的前沿,更是社会治理的主阵地。自特区扩容以来,通过对行政区划、工业园区管理体制机制的调整,各区的综合实力得到增强,也夯实了镇域经济发展的根基。

  但是,随着改革发展的持续深化,镇域发展新的挑战也在显现。在南方日报记者的走访调研中,多个镇的负责人表示,镇级层面拥有的人才、资金、政策资源相对有限,在一定程度上制约了镇域自我发展能力的提升。如何在市、区的更高统筹之下创新镇域管理的体制机制,从而激发各镇自我发展的活力,对镇域经济加快发展至关重要。

  在珠三角,同为“市、区、镇”三级行政设置的佛山,曾尝试一系列镇域管理体制机制的改革探索,并取得一定成效。借鉴先进地区的经验,珠海镇域经济发展如何向体制机制创新要活力、要动力?

镇街是改革的一线、发展的前沿,也是社会治理的主阵地。图为珠海平沙镇。关铭荣 摄

  优化“园”与“镇”的互动

  时间回到2008年,在此之前,斗门辖区内5个镇均配置一个工业园区。在工业带动下,地方经济也有了较为迅猛的发展。但是,由于工业区分散和早期定位不明晰等原因,部分以农业起步的镇在工业的发展路途不太理想。

  为破解园区发展瓶颈,2008年起,珠海市对斗门的镇级工业园进行优化调整:撤销永利工业园,将龙山工业区与富山工业区合并成富山工业园,白蕉科技工业园与新青工业园合并为新青科技工业园。原有“小而全”的小工业区的棋盘打开,使得工业区的产业分工更细化、产业分布更明晰,园内企业的协作更加紧密。

  原有园镇关系的调整,也衍生了镇域经济管理体制机制的新课题,“园镇互动”便成了重要的探索方向。不过,在园区方面看来,当时的“园镇互动”效果还有提升空间。

  从镇的层面上看,“园镇联动”有其客观的实际:部分镇街经济总量、财政收入和内地落后地区一个县域经济体相当,但在人才、资金、政策方面的资源支撑都相对有限,有时未必能给园的发展提供更好的支持。

  有不愿具名的乡镇负责人告诉记者,目前支撑镇域经济发展的园区是从市、区级层面着手规划,这有利于对园区进行更高层面的统筹,从而保证园区的高水平、高标准建设。但与此同时,园区周边的镇对人才和资金的吸引力相对较弱,无法吸引这些先进的要素,园区和镇的发展也会受到一些制约。

  而从园区的角度来看,没有镇一级政府在民生、社会管理等方面的支持,园区管委会在运转方面有时较难接地气,一些工作的推进会受到影响。“镇级层面发展园区规划的新兴产业也有其局限性,需要有更高层面的统筹和谋划。但园区的发展也要注重镇的互动,让园区的发展带动镇的发展,镇的发展反过来为园区的发展提供更好的支撑。”有斗门区相关工业园区负责人表示。

  “随着经济社会的发展,镇级层面承担的公共服务也会有所增加。从服务居民、服务企业的角度出发,部分行政审批或公共服务事项可以适当下放镇,强化镇的相关功能承载。但与此同时,区甚至市级层面也可以在干部配备、人才支持、资金扶持等方面根据实际情况对镇有更大的支持,从而激发镇级层面的发展活力。”有业内观察人士指出。

  焦点“功能区”和“镇”的协调

  经济功能区与镇之间的“区镇联动”同样备受关注。

  珠海目前拥有4个类型、各不相同的经济功能区,分别为珠海国家高新技术产业开发区(以下简称“高新区”)、国家级珠海经济技术开发区(以下简称“高栏港区”)、珠海万山海洋开发试验区(以下简称“万山区”)、珠海保税区(以下简称“保税区”)。

  除保税区外,其他各区均有相应下辖镇。由于经济功能区的经济专属性质和派出机构性质,其行政职能并不健全。如何理顺功能区与建制镇之间的行政管理体制、强化区镇联动,成为重要课题。

  万山区人口规模和经济规模均较小,经济和社会事务较少,管理相对较容易协调。而高新区和高栏港区经济体量大、社会事务繁杂,区镇之间管理权限的合理分工,就显得尤为重要。

  2006年,珠海实施高新区和高栏港区体制改革。高新区主园区与唐家湾镇、高栏港区与南水镇实行“区镇合一”,“两块牌子,一套人马,合署办公”,凡是涉及到区域内的社会事务管理,以镇的名义行使。

  从实践结果看,“区镇合一”确实取得了成效。

  一方面,由于经济功能区的行政级别较高,名气较大,利于招商引资,且功能区管委会体制具有权力结构简单、行政流程简便、决策反应快速等优点,在发展经济的决策上更高效。另一方面,镇的社会事务也因为与区合署办公,在实际上减少了审批环节,更利于提升公共服务水平。

  随着形势的变化,新的课题也在出现。

  在高栏港区,2009年平沙镇被划入高栏港区管辖,高栏港区从此拥有了广阔的“后花园”,基础配套水平、发展空间得到提升。

  平沙镇曾是省直管的国营农场,1990年成立的平沙管理区是县级单位,即便后来降格为平沙镇以后,也沿袭了此前非常健全的行政职能。

  高栏港区作为经济功能区,在已经和南水镇“区镇合一”后,又暂无可能与平沙镇合一。于是,平沙镇与高栏港区出现了区镇上下级之间职能不协调的现象。例如,高栏港区没有旅游局,而平沙有丰富的旅游资源和对应的旅游产业发展部门,在促进旅游产业发展方面,有时会出现上下沟通不畅的问题。

  重构“区更像区、镇更像镇”

  在南开大学亚洲研究中心主任、周恩来政府管理学院教授杨龙看来,大型经济功能区与行政区合一以后,为了保持其功能区的先进性,大都保留功能区,呈功能区和街镇并存的格局。

  “有的走的是功能区主导经济发展,街镇主要承担社会管理职能的道路,如上海浦东新区;有的是功能区在主导经济发展的同时,继续承担自己辖区社会管理,街镇在承担社会管理任务的同时,也发展适合自己的经济,如天津滨海新区实行了‘功能区支撑、街镇整合提升’管理体制架构。”

  杨龙表示,第一种情况下,功能区重点在经济发展,行政区重点是社会管理和公共服务,两者各司其职,且与现行法律体系和行政体制一致。第二种情况下,功能区与行政区的功能没有分工,功能区的职能超出其体制设计范围的问题依然存在,是一种过渡性制度安排,需要根据实际情况予以优化。

  而对于普通的镇街而言,加强区镇联动、释放镇域发展活力的一个重点在于在市、区的统筹之下,对镇一级增加适当的支持,夯实镇街的发展基础,促进城乡统筹和公共服务均等化发展。比如,直接服务企业或群众的行政审批事项可适当下放,推动基层办事效率提升,但同时也要配置相应的人力、财力,使镇级层面“接得住、用得好”。

  斗门率先在这方面进行了探索,按照部署,斗门将创新体制机制,围绕“保障、扶持、激励”做文章,对区镇财政权限进行重构,让“区更像区、镇更像镇”。

  在专家看来,镇级管理体制机制的创新或改革,并不等同于财权和事权的下放,在土地资源统筹、产业招商、公有资产管理、经济发展等领域,由于区甚至市的统筹能力更强,由区、市统筹相关资源是相对更有效的方式,突出“集中资源办大事”的集约理念,也有于提升镇域的规划、建设、发展水平。

  同时,对镇级政府承接能力也需加强评估、加强培训,使镇具备承接相关职能的能力和基础,避免一些不利情况。“比如如果协调不足,镇与镇之间可能会出现同质化竞争而带来产能过剩等问题。”中山大学政治与公共事务管理学院副院长岳经纶说。

  “其实不难理解,在日趋激烈的区域竞争中,强化区级的统筹作用乃至在部分领域实行区级直接管理,相比镇街统筹和直接管理,无疑效率更高、效益更佳。”有观察人士说,“以招商为例,一个镇长所能调动的资源、给予客商的信心,肯定比不上区长、区委书记?”

  广东省体制改革研究会副会长向晓梅认为,“体制机制的改革创新,最终的目的是使区镇两级运作更顺畅、为企业服务更高效、让群众分享发展成果更直接。如在社会公共服务均等化方面,很大程度上需要镇级政府去落实,而对于某些欠发达地区,由于财力不够,无法匹配好对社会公共服务领域的建设资金,这就需要上级财政通过转移支付之类的方式去调整处理,使相关镇具备相应的办事能力和基础。”

  ■记者手记

  镇域管理改革或需答好两道题

  区镇管理体制改革,如何建立起更符合发展实际的制度,是许多地方都面临的课题。在东莞,超级大镇“镇改市”方案已经在酝酿中,大镇期盼已久的“升格”有望成为现实。但东莞是“市辖镇”的架构,相对而言,同为“市、区、镇”三级行政设置的佛山,其在镇域经济方面的探索无疑更能给珠海带来启示。

  今年3月,佛山高明出台了《关于进一步推进区镇(街道)两级管理体制改革的实施意见》,此次改革的一个突出特点是经济职权向区级上收,社会治理向镇街下沉,意图扭转镇街长期以来“重经济轻社会”的局面。高明希望通过改革,调整理顺区镇事权、财权关系,增强区级在产业布局、招商引资、国土资源开发利用等方面的统筹,强化镇街在产业承载、经济发展、基层治理、公共服务等方面的责任落实,形成“统得了、放得下、接得住、用得好”的事权管理模式,最大程度释放体制机制活力。

  有研究人士指出,改革后,镇街并非不发展经济,而是要转变发展理念,从以往更多拼招商转变为更多拼服务,同时兼顾到辖区社会管理和公共服务的需求。

  这对珠海有一定的借鉴意义。珠海区镇体制机制改革的探索,就是要通过体制机制的优化,使区镇两级各司其职、各得其所、形成合力,一方面增强区级集中力量办大事的能力,另一方面增强镇街面向基层的服务能力。

  而要实现这一目标,需要在改革中解答好两大命题。

  一方面,推动区镇两级运作更顺畅,需要建立健全面向未来的区镇协作新体制机制。这其中,区级层面需要科学合理调整利益分配方式,壮大镇域经济和镇街的发展实力。比如,对于原属镇街的土地,区里可在统筹开发的基础上,向镇街返还一定的收益,以此遏制镇街层级的“低端开发冲动”。

  另一方面,推动区镇两级为企业服务更高效、使群众分享发展成果更直接,需要转变区级层面对镇街层面的考核机制,从以前的考核经济指标为主,转向更多考核社会治理、公共服务效能指标,使镇街干部对增强和改进企业服务、社会服务更有积极性。

  ●策划/统筹:沈文金 吴志远

  ●采写:南方日报记者 吴志远 潘晓晨 董谦君

来源: 南方日报

Tags:珠海 海如 如何 何下 
作者:佚名 来源:不详
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