澳大利亚政府日前决定将召回所有驻外大使,以商讨澳大利亚外交政策的未来。在无紧迫威胁和重大事变的情况下进行如此大规模的大使召回,表明澳大利亚外交政策面临重要和严肃的反思与调整,而且这种调整和重新定向面临较大挑战。

首先,有关身份认同的挑战。强化与美国的同盟关系是二战后澳大利亚外交的基轴。虽然与美国地理距离遥远,但澳在文化、政治制度和价值观等方面认同的是以美国为代表的西方。不过,2016年大选中有所加剧的美国社会分裂以及特朗普上台后出台的多方面政策,使得美国在澳大利亚人眼中变得有些陌生。在美国自身面临多方面挑战、政治凝聚力下降、对外政策方向出现很大不连贯的情况下,澳大利亚简单采取一种扈从美国的政策,在逻辑上已说不通了。

其次,在经济与安全之间寻求利益平衡的难度加大。依靠加强与美国的联盟来维护安全,在经济上更多面向亚洲特别是加强与中国合作,这是符合澳大利亚利益的政策选择。但随着形势演化,为向美国表示“忠心”,澳大利亚越来越需要在南海问题上显示其对美国的价值,需要把中国塑造成安全威胁,而这会对澳中经济合作产生负面影响。另一方面,澳中经济关系已经十分密切,这样的发展态势让美国很难对澳在政治、安全上的支持感到踏实和放心。为此,澳大利亚不得不偶尔采取一些不利于澳中经济关系健康发展的做法,以让美国在政治上放心,但这样的做法对澳中经济关系又会形成不小的伤害。

第三,澳大利亚在未来世界秩序中的地位存在不确定性。澳大利亚对中国崛起的一个较大担心,是认为中国崛起会带来地区秩序层面的不确定性。但特朗普当选美国总统并强调“美国优先”、英国脱欧后欧洲一体化面临诸多挑战、TPP流产等一系列事件表明,即使没有中国崛起的冲击,现有秩序内部也存在很大不确定性。相反,中国近期的表态则有助于增强人们对世界秩序、全球治理与国际合作的信心。在这种情况下,澳大利亚如果通过站在中国对立面的方式来维护既有秩序,只会产生适得其反的效果。